Permettez-moi tout d’abord d’exprimer mes remerciements à la présidence éthiopienne du Conseil de paix et de sécurité pour m’avoir invité à participer à cette session sur les opérations de soutien à la paix.

Cette discussion se tient dans un contexte particulier, tant sur le continent qu’au niveau mondial.

Premièrement, nous assistons à la persistance—et, dans certains cas, à l’aggravation—des conflits et des tensions à travers l’Afrique. La situation au Soudan est sans aucun doute la plus alarmante. C’est une crise qui devrait tenir tous les Africains en alerte et susciter une mobilisation totale et concrète.

Deuxièmement, l’implication d’acteurs extérieurs dans les conflits africains est de plus en plus manifeste, et ce dans un contexte d’intensification de la compétition géopolitique et des rivalités entre eux. Si certaines de ces interventions peuvent être constructives, elles ont aussi pour effet de réduire la marge d’action des institutions africaines et d’amoindrir leur rôle dans la gestion des questions de paix et de sécurité. Les initiatives prises en dehors du continent déterminent de plus en plus la trajectoire des crises africaines.

Il s’agit là d’une rupture avec une période antérieure où les initiatives africaines étaient au cœur des efforts de règlement des conflits—une époque illustrée par des processus et accords portant le nom de villes africaines, de Sodore en Éthiopie et Arta à Djibouti à Accra, Pretoria, Ouagadougou et Libreville, en passant par Arusha, Alger, Machakos et Sun City, pour n’en citer que quelques-unes.

Troisièmement, et de manière plus générale, nous sommes confrontés à un affaiblissement du multilatéralisme. Celui-ci se manifeste par la multiplication des mesures unilatérales et des atteintes croissantes au droit international.

Prises ensemble, ces évolutions sont préoccupantes pour l’Afrique.

Il ne peut y avoir de développement durable sans paix. Les tensions persistantes entre États compromettent l’intégration continentale. L’implication croissante d’acteurs extérieurs sape l’appropriation et le leadership africains. L’érosion du multilatéralisme et du droit international réduit la capacité du continent à défendre ses intérêts, en même temps qu’elle accentue la vulnérabilité des pays africains et les menaces à leur souveraineté.

Aussi l’Afrique doit-elle s’attaquer à ses défis internes avec une urgence renouvelée pour pouvoir faire face à l’environnement géopolitique actuel; à défaut, elle risque d’être façonnée par des dynamiques externes plutôt que de les façonner.

C’est dans cette entreprise plus large visant à renforcer l’autonomie stratégique de l’Afrique que doivent s’inscrire les opérations de paix. Bien conçues et utilisées, elles peuvent jouer un rôle important dans la gestion des défis de paix et de sécurité du continent.

Cependant, pour remplir efficacement cette fonction, quatre considérations sont essentielles.

Premièrement, les opérations de soutien à la paix ne sont qu’un instrument parmi beaucoup d’autres dans la gestion et le règlement des conflits. La prévention, la médiation et la consolidation de la paix—telles que prévues par le Protocole relatif au CPS—sont des outils tout aussi, sinon plus, importants.

Il convient de revenir ici sur l’architecture du Protocole. Si celui-ci a, sans ambiguïté, introduit les opérations de paix dans le cadre normatif de l’Union africaine, l’approche qu’il articule n’en reste pas moins beaucoup plus équilibrée qu’on ne le pense généralement.

En substance, le Protocole accorde une place centrale à la prévention des conflits et au rétablissement de la paix. Cette orientation se reflète dans ses objectifs et principes, ainsi que dans les pouvoirs importants conférés au Président de la Commission et au Groupe des Sages. Les règles de procédure du CPS renforcent cette logique: aucun État membre ne peut empêcher l’inscription d’une question à l’ordre du jour du Conseil, et les pays parties à un conflit ne peuvent participer aux délibérations y relatives.

La conclusion est claire: il faut se garder de surinvestir dans les opérations de paix au détriment de ces autres instruments, souvent plus accessibles et, dans bien des cas, plus efficaces pour l’UA.

Cette conclusion est d’autant plus fondée que le CPS et la Commission ont, au fil des ans, développé des outils non militaires innovants qui ont permis à l’UA d’affirmer son leadership dans la gestion de certains conflits.

Parmi ceux-ci figurent les « communiqués-cadres », à travers lesquels le CPS énonce des éléments de sortie de crise, assortis d’échéances claires et d’attentes spécifiques à l’égard des parties concernées. Le communiqué du 24 avril 2012 sur le Soudan et le Soudan du Sud en est un exemple probant.

L’UA a également efficacement recouru à des mécanismes ad hoc de haut niveau—souvent composés de chefs d’État et de gouvernement en exercice ou d’anciens dirigeants—pour interagir au plus haut niveau avec les parties concernées et des acteurs internationaux clés. Tel fut notamment le cas avec le Groupe de mise en œuvre de haut niveau sur le Soudan et le Soudan du Sud, le Groupe de haut niveau sur la Côte d’Ivoire et le Groupe de haut niveau pour l’Égypte.

Enfin, l’UA a mis en place des groupes internationaux de contact, pour coordonner les interventions extérieures et éviter des réponses fragmentées, notamment en Guinée, à Madagascar et en République centrafricaine.

Ces expériences montrent que l’Afrique dispose déjà d’une boîte à outils diversifiée et éprouvée. Les opérations de paix en sont une partie intégrante, mais elles ne doivent pas en devenir l’élément dominant.

Deuxièmement, les opérations de soutien à la paix ne sont pas une fin en soi. Elles sont des instruments au service de solutions politiques. Dans les conflits internes en particulier, elles ne peuvent réussir sans processus politiques crédibles. En leur absence, même les opérations les plus robustes peinent à produire des résultats durables.

La réponse au terrorisme dans plusieurs régions d’Afrique l’illustre clairement. Si les mesures sécuritaires sont impératives, elles sont loin d’être suffisantes. Dans de nombreux contextes, ce fléau a été aggravé par une gouvernance déficiente, la marginalisation de segments de la société et les exactions commises lors des opérations de lutte contre le terrorisme.

Là où des progrès ont été enregistrés, ils n’ont pas résulté uniquement de l’action militaire, mais plutôt d’approches combinant mesures sécuritaires, dialogue, réconciliation et réformes de gouvernance.

C’est pourquoi la tentation croissante à privilégier l’imposition de la paix doit être abordée avec prudence. Sans stratégie politique crédible en parallèle, ces approches ont peu de chances de produire des résultats durables.

Troisièmement, les opérations de soutien à la paix sont, par nature, coûteuses et exigeantes sur le plan logistique. Cela explique pourquoi, pendant longtemps, les dirigeants africains ont hésité à les intégrer pleinement dans la panoplie des outils de l’OUA, comme en témoigne la Déclaration du Caire de 1993, qui n’autorisait que des missions limitées dans leur portée et leur durée.

Le tournant est intervenu avec le Protocole relatif au CPS, largement influencé par l’échec—de l’OUA et, surtout, de l’ONU, alors présente sur le terrain—à prévenir et à arrêter le génocide des Tutsi au Rwanda.

Le cadre ainsi développé reposait sur deux postulats: les États membres de l’UA augmenteraient leur financement des activités de paix et de sécurité à la faveur de la dynamique générée par la nouvelle Union, et l’ONU répondrait favorablement aux demandes de soutien du continent.

Plus de vingt ans après, aucun de ces postulats ne s’est fondamentalement vérifié. Les États membres de l’UA n’ont pas mobilisé les ressources nécessaires, en particulier pour les opérations de grande envergure. Quant à l’ONU, son appui est resté en deçà des attentes. Si la résolution 2719 marque une avancée, elle souffre aussi de limites. Les récentes baisses de contributions au budget des Nations unies compliquent encore davantage la situation, contraignant à des réductions importantes dans les missions.

De fait, une approche plus réaliste est requise. L’UA devrait privilégier des opérations plus ciblées, de taille réduite et limitées dans le temps, adaptées à ses capacités financières et à l’environnement budgétaire mondial actuel. À cet égard, les modèles présentés dans l’étude des Nations unies d’octobre 2024 sur l’avenir du maintien de la paix offrent des orientations utiles. Ils peuvent être mis en œuvre par l’UA seule ou conjointement avec l’ONU selon différentes configurations, y compris dans le cadre de la résolution 2719, et—du fait de leur portée limitée—prennent en compte les sensibilités politiques des États membres qui pourraient percevoir les déploiements de grande ampleur comme des atteintes à leur souveraineté.

Les grandes opérations multidimensionnelles devraient, en règle générale, relever de la responsabilité de l’ONU, qui dispose d’avantages comparatifs indéniables: un financement prévisible, une expertise avérée, des capacités logistiques robustes et des mécanismes de redevabilité bien établis. L’UA ne devrait s’y engager que lorsque l’ONU est manifestement incapable ou pas disposée à agir, notamment dans des situations extrêmes liées au terrorisme ou au crime de génocide, aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre.

Quatrièmement, l’efficacité des opérations de soutien à la paix en Afrique dépend d’un partenariat étroit entre l’UA et l’ONU. Les opérations de l’UA et de l’ONU ne constituent pas des options concurrentes, mais des composantes complémentaires d’un même système multilatéral, chacune avec ses atouts propres. Pourtant, au regard des progrès accomplis par l’UA, l’idée d’un rôle accru de cette dernière, au point de reléguer l’ONU à une fonction d’appui, a progressivement gagné du terrain—en particulier face à des menaces comme le terrorisme, où le maintien de la paix traditionnel a montré ses limites.

Cette lecture est trompeuse. L’UA et l’ONU ne sont pas interchangeables: elles sont des partenaires complémentaires et indissociables. L’ONU conserve des atouts majeurs, comme indiqué plus haut, tandis que l’UA a démontré une inclination à intervenir dans des environnements complexes et à haut risque, malgré de lourdes contraintes capacitaires et financières.

Les performances des deux organisations sont étroitement liées. Des opérations onusiennes efficaces confortent les approches multilatérales, qui sous-tendent également l’action de l’UA. Les succès des missions de l’UA renforcent les solutions régionales, lesquelles participent de la sécurité collective telle qu’articulée par la Charte des Nations unies. À l’inverse, les échecs de l’une ou de l’autre de ces deux institutions fragilisent la confiance dans l’architecture globale de paix et de sécurité.

Dans ce contexte, l’UA et l’ONU doivent, à titre prioritaire, renforcer leur coopération, notamment en appui aux opérations de maintien de la paix des Nations unies en Afrique. Il y va de leur intérêt mutuel. Les missions onusiennes tirent parti de l’influence politique de l’UA et de sa proximité avec les théâtres de crise, ainsi que du rôle des A3: lorsque les membres africains portent, au niveau du Conseil, les questions relatives aux missions, ils aident à recentrer les débats et à limiter l’impact des tensions géopolitiques globales. L’UA a, pour sa part, un intérêt direct dans l’issue des opérations onusiennes sur le continent, l’Afrique étant la première à bénéficier de leurs succès et la première à pâtir de leurs échecs.

À cette fin, l’ONU devrait systématiquement informer l’UA des activités de ses missions et des défis auxquels elles sont confrontées. Il en résultera une plus grande appropriation africaine et une capacité accrue de l’UA à apporter un appui rapide et déterminé.

Par ailleurs, il conviendrait d’envisager le déploiement d’équipes de liaison de l’UA auprès des missions des Nations unies. Celui-ci permettrait à l’UA d’avoir une meilleure appréciation des opérations onusiennes et de leur apporter un appui plus ciblé. Dans le même esprit, l’ONU devrait associer plus systématiquement l’UA aux revues stratégiques de ses missions.

Comme indiqué plus haut, pour être efficace, le maintien de la paix doit aller de pair avec une action plus soutenue de rétablissement de la paix. D’où la nécessité d’une coordination plus étroite entre l’UA et l’ONU, notamment à travers la désignation d’envoyés conjoints ou la mise en place de groupes de contact co-dirigés, afin d’imprimer davantage de cohérence à des efforts de médiation de plus en plus fragmentés.

Enfin, la préservation des acquis du maintien de la paix exige un investissement accru dans la consolidation de la paix. Cela implique un partenariat renforcé entre l’UA et l’ONU sur les questions de gouvernance, afin de pérenniser la paix et de prévenir la rechute dans la violence. L’objectif est de combiner le riche cadre normatif de l’UA en matière de gouvernance, de démocratie et de droits humains avec les capacités techniques et les ressources des Nations unies.

Je voudrais conclure en soulignant à nouveau la complexité de l’environnement international dans lequel l’Afrique opère. Cet environnement, bien que porteur de risques, offre également l’opportunité de promouvoir un système international plus inclusif et plus équitable, mais à condition que l’Afrique mette de l’ordre dans ses propres affaires. Cela suppose avant tout de faire taire les armes—par des actions concrètes, et non par des déclarations. Les opérations de paix constituent un levier important à cet égard.

L’UA dispose déjà des outils nécessaires. L’urgence est d’assurer leur mise en œuvre, plutôt que de chercher à les perfectionner sans fin. Cela suppose une discipline collective accrue et une meilleure coordination à l’échelle de l’ensemble du système de l’UA, fondées sur l’indivisibilité de la paix et de la sécurité sur le continent, ainsi que sur un engagement renouvelé en faveur de la solidarité africaine.

Dans ce contexte, la revue proposée des opérations de soutien à la paix de l’UA constitue une opportunité pour: renforcer la mobilisation en faveur de la mise en œuvre des instruments existants, avec la créativité et l’agilité requises; traiter la question cruciale du financement—qui exige des États membres qu’ils assumer pleinement leurs obligations; et libérer tout le potentiel du partenariat UA–ONU, y compris dans le cadre de la résolution 2719.

Je vous remercie.

Let me start by thanking the Ethiopian Presidency of the Peace and Security Council for inviting me to participate in this session on peace support operations.

This discussion takes place against a particular backdrop, both on the continent and globally.

First, we are witnessing the persistence—and in some cases escalation—of conflicts and tensions across Africa. The situation in Sudan is undoubtedly the most alarming. It is a crisis that should keep all Africans alert and prompt full and practical mobilization.

Second, the involvement of external actors in African conflicts is growing, in a context of intensifying geopolitical competition and rivalries among them. While some of this involvement can be constructive, it has narrowed the space for African institutions to act and reduced their role in addressing peace and security challenges. Processes led from outside the continent are now increasingly shaping outcomes in Africa.

This marks a departure from an earlier period, when African-led initiatives were at the forefront of conflict resolution—an era reflected in processes and agreements named after African cities, from Sodore (Ethiopia) and Arta (Djibouti) to Arusha (Tanzania), Algiers, Machakos (Kenya), Sun City (South Africa), Accra, Pretoria, Ouagadougou, and Libreville, to name but a few.

Third, we are confronted with a broader weakening of multilateralism. This is reflected in the rise of unilateral measures, as well as in the growing frequency of breaches to international law.

Taken together, these trends are concerning for Africa.

Sustainable development cannot take place without peace. Persistent tensions between states undermine continental integration. Increased external engagement affects African ownership and leadership. The erosion of multilateralism and international law reduces the continent’s ability to advance its interests, while increasing the exposure of African countries and undermining the safeguards that protect their sovereignty.

Consequently, Africa must first address its internal challenges to navigate the current geopolitical environment; otherwise, it risks being shaped by external dynamics rather than shaping them.

It is within this broader effort to strengthen African agency that peace support operations must be situated. Properly conceived and used, they can play an important role in helping address the continent’s peace and security challenges.

However, for peace operations to effectively serve this purpose, four considerations are essential.

First, peace support operations are only one instrument among many for conflict management and resolution. Prevention, mediation, and peacebuilding—as set out in the PSC Protocol—are equally, and often more, important.

It is useful to recall what the PSC Protocol actually did. While it firmly introduced peace operations into the African Union’s normative framework, it nonetheless established a far more balanced approach than is often assumed.

At its core, the Protocol places strong emphasis on prevention and on peacemaking. This is reflected in its objectives and principles. It is also reflected in the significant powers given to the Chairperson of the Commission and to the Panel of the Wise. The PSC’s own rules of procedure reinforce this logic: no member state can block the inclusion of an item on the Council’s agenda, and countries that are party to a conflict do not take part in the related deliberations.

The implication is clear. We should not over-invest in peace operations at the expense of these other tools, which are often more feasible and, in many cases, more effective for the AU.

This is all the more important because the PSC and the Commission have, over the years, developed innovative non-military instruments that enabled AU’s leadership in the management of some conflicts.

These include what could be termed as “framework communiqués”, through which the PSC sets out comprehensive pathways to resolve crises, with clear timelines and concrete expectations for the parties. A notable example is the 24 April 2012 communiqué on Sudan and South Sudan.

The AU has also made effective use of high-level ad hoc mechanisms—often composed of current or former heads of state and government—to engage both the parties concerned and international stakeholders at the highest level. Examples include the AU High-Level Implementation Panel on Sudan and South Sudan, the High-Level Panel on Côte d’Ivoire, and the High-Level Panel for Egypt.

Finally, the AU has convened international contact groups, to coordinate external engagement and avoid fragmented responses. This approach has been notably used in Guinea, Madagascar, and the Central African Republic.

These experiences show that Africa already has a diverse and effective toolbox. Peace operations are an important part of it—but they are not, and should not become, the dominant one.

Second, peace support operations are not an end in themselves. They are tools to support political solutions. In intrastate conflicts in particular, they cannot succeed without credible peace processes. Absent such a foundation, even the most robust operations are unlikely to produce lasting results.

The response to terrorism in several parts of Africa illustrates this clearly. While security measures are an imperative, they are not sufficient. In many contexts, the challenge has been compounded by weak governance, lack of inclusion, and abuses during counterterrorism operations.

Where progress has been achieved, it has not come from military action alone, but from a broader approach combining security efforts with dialogue, reconciliation, and governance reforms.

This is why the growing tendency to valorize peace enforcement on the continent should be treated with caution. Without a parallel and credible political strategy, such approaches are unlikely to deliver sustainable outcomes.

Third, peace operations are inherently resource- and logistics-intensive. This explains why, for a long time, African leaders resisted expanding the OAU toolbox to include such operations. This reluctance was clearly reflected in the 1993 Cairo Declaration, which authorized only limited missions in both scope and duration.

The shift came later with the PSC Protocol, influenced in large part by the failure—by both the OAU and, more significantly, the UN, which had a mission on the ground—to prevent and stop the genocide against the Tutsi in Rwanda.

This framework rested on two key assumptions: first, that AU Member States—building on the momentum of the new Union—would provide increased funding for peace and security activities; and second, that the UN would respond positively when called upon to support AU operations.

More than two decades after the launching of the PSC, it is clear that neither assumption has truly held. AU Member States have been unable or unwilling to mobilize the level of resources needed to sustain peace operations, especially large-scale missions. At the same time, UN support has fallen short of expectations. While Security Council resolution 2719 represents progress, it did not go as far as the AU had hoped. Moreover, recent reductions in contributions to the UN have further complicated the outlook, forcing deep cuts in current missions.

This calls for a more realistic approach. The AU should prioritize smaller, targeted, time-bound operations aligned with its financial capacity and the current global fiscal environment. In this regard, the models outlined in the October 2024 UN study on the future of peacekeeping offer useful guidance. They can be implemented by the AU alone or jointly with the UN in various configurations, including under resolution 2719, and—given their limited scope—also help address the political sensitivities of Member States that may view large-scale deployments as infringements on sovereignty.

As a general rule, large multidimensional operations should remain the responsibility of the UN, given its comparative advantages: predictable financing, specialized expertise, strong logistics, and established accountability. The AU should undertake such missions only where the UN is clearly unable or unwilling to act, including in extreme situations such as terrorism or genocide, crimes against humanity, and war crimes.

Fourth, the effectiveness of peace support operations in Africa depends on a very close partnership between the AU and the UN. AU and UN operations are not competing options, but complementary parts of the same multilateral system, each with distinct strengths. Yet, with the progress made by the AU, a view has emerged that it could largely replace the UN, reducing it to a support role—especially in contexts such as terrorism, where traditional peacekeeping faces limits.

This view is misleading. The two are not substitutes, but essential partners. The UN retains clear advantages, as noted earlier, while the AU has shown readiness to deploy in complex, high-risk environments despite capacity and funding constraints.

The performance of both organizations is closely linked. Effective UN missions strengthen multilateral approaches that benefit the AU. Successful AU missions strengthen regional solutions, as part of the collective security system envisaged in the UN Charter. Conversely, failure on either side weakens confidence in the broader peace and security architecture.

Against this backdrop, the AU and the UN should prioritize stronger cooperation in support of ongoing UN peacekeeping operations in Africa. This serves both sides. UN missions benefit from the AU’s political influence and proximity, as well as from the role of the A3: when African members take the lead in raising mission-related issues, they help keep discussions focused and limit the impact of broader geopolitical tensions. The AU, in turn, has a direct stake in outcomes, as Africa bears the consequences of both success and failure.

To this end, the UN should systematically share information on its missions activities and challenges with the AU. This would strengthen African ownership and make it more likely that the AU provides timely and proactive support.

Additionally, consideration should be given to embedding AU liaison teams in UN missions. This would improve understanding of operations and allow the AU to provide more targeted support. In the same spirit, the UN should more systematically involve the AU in the strategic reviews of its missions.

As stressed above, effective peacekeeping must go hand in hand with enhanced peacemaking. This calls for closer coordination between the AU and the UN, including joint envoys or jointly-led contact groups, to bring coherence to increasingly fragmented mediation efforts.

Finally, sustaining peacekeeping gains requires greater investment in peacebuilding. This means closer AU–UN cooperation on governance to consolidate peace and avert relapse into violence. The aim is to combine the AU’s rich normative framework on governance, democracy, and human rights with the UN’s technical expertise and resources.

I would like to conclude by underlining the complexity of the international environment in which Africa navigates. This environment, while full of risks, also offers a chance to push for a more inclusive and fair system—but only if Africa first puts its own house in order. This starts with silencing the guns through concrete action, not rhetoric. Peace operations are an important part of that effort.

The AU already has the necessary tools. Focus should be on delivery, not on endlessly refining instruments. This requires stronger collective discipline and coordination across the AU system—Member States, the Commission, and other organs—grounded in the indivisibility of peace and security on the continent and in a renewed sense of African solidarity.

In this context, the proposed review of AU peace support operations can be a useful step to focus on implementing existing tools with greater creativity and agility, addressing the critical issue of financing with Member States fully meeting their obligations, and unlocking the untapped potential of the AU–UN partnership, including within the framework of resolution 2719.

I thank you.